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《陕西省国家建设项目审计条例》解读

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发布日期:2018-07-04   来源:陕西省审计厅
      国家建设项目审计,在查处和揭露违纪违规问题,加强投资项目管理,提高投资资金使用效益,规范建设领域秩序,节约国家建设资金、完善相关制度等方面发挥了较大的作用。
      随着改革开放的深入推进,国家建设项目的投资形式呈现多样化,引进外资,利用民间投资加强基础设施建设成为各级政府推动经济增长,改善民生的重要举措,对建设项目的管理模式也在不断改进与创新,随之而来的是国家建设项目审计方面的法律法规体系不够完备,已成为制约国家建设项目审计监督的瓶颈问题。近几年国家审计监督的任务与审计机关审计力量不足的矛盾也越来越突出。为了更好地实施《中华人民共和国审计法》,强化对国家建设项目的审计监督,保障建设资金的安全,提高建设资金的使用效益,从源头上治理和预防腐败,通过地方立法来解决国家建设项目审计中遇到的新情况、新问题,规范国家建设项目审计行为,促进审计工作法制化建设,就显得尤为迫切和必要。
      《条例》的颁布施行,科学合理地界定了国家建设项目的审计监督范围,规范了审计监督程序;明确了审计机关可以以委托等方式向社会中介机构购买审计服务,也可以利用社会中介机构审计结果,规范了聘用审计工作。新增了国家建设项目可以在招标文件中载明投标人响应工程结算以审计结果作为工程价款结算依据的要求;国家建设项目的施工承包合同,可以约定工程结算以审计结果作为工程价款结算的依据等新规定。《条例》的出台,进一步明确了审计监督的职责权限,规范了审计程序,是对《审计法》的有益补充,完善了我省国家建设项目审计监督的法律体系。
      《陕西省国家建设项目审计条例》的主要亮点:扩展了国家建设项目审计监督的范围。审计机关通常审计的国家建设项目,是指政府投资和以政府投资为主、国有及国有资本占控股地位或者主导地位的建设项目。几年来,各地政府加大对公共、公益性基础设施项目的投资力度,在政府财政直接投资有限的情况下,大量采取BT、BOT等回购方式进行项目建设,由于这些项目政府最终要以财政性资金回购,加之部分项目在建设过程中政府在土地、市政配套、融资、特许经营等方面给予一定程度的优惠,需要动用社会公共资源,因此,《条例》中对审计监督的对象拓展到了政府以BT、BOT等方式投资建设的项目。另外,国有及国有控股企业越来越多的承担了大量国家建设项目,这些项目投资资金主要来源于企业经营积累和银行贷款,项目的投资管理如何,投资效益高低,将直接关系着国有企业的长远发展,事关地方经济发展的长远命脉。因此,《条例》也将国有及国有控股企业承担的国家建设项目纳入审计监督的范围。
      通过购买服务,有效解决了国家建设项目审计任务重与审计机关审计力量不足的矛盾。近几年,我省各级政府围绕调结构、惠民生宏观政策的贯彻落实,安排实施了一系列国家建设项目。但我省各级审计机关从事投资审计的力量有限、审计任务重与审计力量不足的矛盾日益突出。《条例》第十条明确规定,审计机关可以以委托等方式向社会中介机构购买审计服务。这是我省地方法规中首次对政府购买服务行为作出法律规定。
《条例》第十条还同时规定,审计机关可以与社会中介机构建立协作机制,利用其工作成果。审计机关根据工作需要,与社会中介机构建立协作机制,在对社会中介机构的资质、资信、人员素质、工作程序及审计质量等方面进行审查、复核的基础上,利用其审计成果,有效地扩展了审计监督的覆盖面,有利于提高审计监督效能,在很大程度上解决了审计力量不足的困难。
      进一步强化了国家建设项目审计计划管理。国家建设项目的立项、审批、备案情况,审计机关不能完全了解,审计机关在安排年度审计计划时,往往针对性不强,有时候重点也不突出。为了解决这个问题,《条例》第十六条规定,国家建设项目审批部门应当将本年度审批、核准、备案的国家建设项目的批复文件和投资计划及时抄送同级审计机关;国家建设项目主管部门应当在每年10月底前,向同级审计机关提交本年度已经开工的国家建设项目目录和相关资料,以及下一年度具备竣工决算审计条件的国家建设项目目录和相关资料;审计机关根据国家建设项目审批部门、主管部门抄送和提交的资料,按照本级人民政府和上级审计机关的要求,确定国家建设项目审计工作重点,编制年度审计计划。上述规定,为审计机关加强国家建设项目审计的计划管理,突出审计重点,合理安排审计项目计划提供了可靠保障。
      《条例》还规定,未列入年度审计计划的国家建设项目,主管部门、项目法人或者建设单位告知审计机关后,可以自行组织项目竣工决算审计,并将审计结果报送同级审计机关备案,审计机关对其审计结果进行监督。既给予项目主管部门、项目法人单位一定的自主权,但同时审计结果也需要接受审计监督。有效保证了审计监督的覆盖面和监督效能。
      为审计结果的应用提供了法律保障。《条例》第二十条规定,国家建设项目的施工承包合同,可以约定工程结算以审计结果作为工程价款结算的依据;国家建设项目依法进行招标的,招标人可以在招标文件中载明投标人响应工程结算以审计结果作为工程价款结算依据的要求。在审计取证环节,《条例》还规定,有关人员、单位收到审计送达的相关审计证据后,应当在十个工作日内签名或者盖章或者以书面形式提出异议;审计证据逾期不能取得签名或者盖章不影响事实存在的,该审计证据依然有效,审计机关可以依法作出审计结论。上述规定,为有效解决审计结果与合同约定结果可能产生的矛盾,维护审计结论的严肃性和权威性提供了重要的法律保障。
      明确了对国家建设项目的跟踪审计制度。以往的审计工作,大都是事后监督。建设项目管理中存在的违规招投标、围标串标,建筑材料以次充好,虚报冒领国家建设资金等违纪违规问题往往是在过程中就已发生,使得事后审计的监督效果大打折扣。为了进一步提高审计监督效能,尽量将一些违纪违规问题消灭在萌芽状态,减少建设过程中损失浪费和一些腐败问题的发生,《条例》第三十条规定,审计机关根据国家建设项目投资规模、建设周期、管理水平等情况,可以对国家建设项目实施分阶段、分年度的跟踪审计。
      规定了政府督办事项。为了保证审计监督工作顺利开展,解决审计过程中遇到的个别部门、单位不支持、配合审计工作,甚至阻扰审计工作正常开展的问题,《条例》第二十五条规定对下列事项,审计机关可以提请本级人民政府进行督办:未按规定将本年度国家建设项目的批复文件和投资计划抄送同级审计机关的;未按规定提交本年度已经开工,以及下一年度具备竣工决算审计条件的国家建设项目的;未根据审计报告和审计决定进行整改的;其他需要进行督办的事项。
国家建设项目审计的主要内容:  
      (一)概预算执行审计。审计主要内容有:基本建设的程序规范性,资金来源的合法合规性,土地征用、费用支付的完整性,“四通一平”的到位程度,勘察、设计的科学合理性,项目招投标公正性、合规合法性,工程价款确定、承包合同签订等程序的规范性,财务收支、价款结算、费用支付的真实性,内控制度建立和执行的有效性等。
      (二)竣工决算审计。审计主要内容有:竣工项目概况表、竣工财务决算表、交付使用资产总表、交付使用资产明细表的真实、合法情况;项目的建筑安装工程投资、设备投资、待摊投资、其他投资的真实、合法情况;交付使用资产和各项结余资金的真实、合法情况;建设期收入的来源、分配、上缴和留成使用的合规性;尾留工程和资金预留适当性、合规性等。
      (三)绩效审计。《条例》审计机关开展国家建设项目绩效审计作了如下规定:项目建设的经济性审计,包括项目立项、招标投标、设计、施工、监理等环节的资金、投入和工程造价控制等情况;项目建设的效率性审计,包括项目立项、招标投标、设计、施工、监理等环节的管理措施、组织结构、资金利用及其执行等情况;项目建设的效果性审计,包括项目的预期目标、经济效益、社会效益,以及环境保护设施与工程建设的同时设计、同时施工、同时验收情况。
         《条例》规定的审计机关、审计人员主要的职责权限和义务
      《条例》规定的审计机关主要的职责权限有:
      审计权:审计机关对国家建设项目的概预算执行、单项工程结算和项目竣工决算,依法进行审计监督,对与项目建设有关的勘察、设计、代建、施工、监理、供货、咨询等单位,对其取得建设项目资金的真实性、合法性进行审计调查。
审计取证权:审计机关在实施国家建设项目审计,依法作出审计结论前,必须取得与建设项目管理、工程决(结)算、财政财务收支等审计事项有关的审计证据,涉及与项目建设有关的勘察、设计、代建、施工、监理、供货、咨询等单位有关的审计事项,也要取得相关审计证据。相关单位应当配合审计机关对审计证据事项进行认证签章,逾期不认证签章但不影响审计结论事实存在的,审计证据依然有效,审计机关可以依法作出审计结论。
      审计处理决定权:审计机关根据审计证据,依法作出审计报告和审计决定,项目法人或者建设单位应当按照审计机关规定的期限和要求执行审计决定,并根据审计报告和审计决定进行整改。
      审计移送处理权:审计机关在对国家建设项目实施审计过程中,发现重大违法线索时,应当及时移送监察、检察、公安等机关予以查处。
      强制执行权:国家建设项目的项目法人或者建设单位未按规定期限和要求执行审计决定的,审计机关可以责令限期执行;逾期仍不执行的,审计机关可以申请人民法院强制执行,并建议有关主管机关、单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
      审计公告权:对国家建设项目审计结束后,审计机关应当依法向社会公告国家建设项目审计结果,接受社会各界对国家建设项目和审计工作的监督。
      《条例》规定的审计机关主要义务有:
      审计计划的告知义务:审计机关确定年度审计计划后,应当书面告知国家建设项目主管部门、项目法人或者建设单位。
      征求意见义务:审计人员编制的审计证据,应当征求证据提供者单位、人员的意见,并经对方签名盖章;审计组向审计机关提出审计报告前,应当书面征求项目法人或者建设单位的意见。
      遵守法定程序义务:审计人员应当按照国家建设项目审计相关的法律法规和国家审计准则开展审计工作;在对国家建设项目开展跟踪审计时审计人员不得参与、干预项目法人或者建设单位的项目管理活动。
告知听证义务:审计机关依照《条例》规定,对单位处十万元以上罚款,对个人处一万元以上罚款的,应当告知当事人有要求听证的权利。
      《条例》规定的相关法律责任:
      《条例》对国家建设项目的项目法人或者建设单位规定了2条法律责任,具体包括:国家建设项目的项目法人或者建设单位拒绝、拖延提供与审计事项有关资料的,或者提供的资料不真实、不完整的,或者拒绝、阻挠审计的,由审计机关责令改正,可以通报批评、给予警告;拒不改正的,对项目法人或者建设单位可以处五万元以下的罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处二万元以下的罚款,审计机关认为应当给予行政处分的,向有关主管机关、单位提出给予行政处分的建议;构成犯罪的,依法追究刑事责任;国家建设项目的项目法人或者建设单位有违反国家规定的财务收支行为的,审计机关可以通报批评,给予警告;有违法所得的,没收违法所得,并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得的,可以处五万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处二万元以下的罚款,审计机关认为应当给予行政处分的,向有关主管机关、单位提出给予行政处分的建议;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
      《条例》对与项目建设有关的勘察、设计、代建、施工、监理、供货、咨询等单位也规定了相关法律责任:勘察、设计、代建、施工、监理、供货、咨询等单位或者个人以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金的,由审计机关在职权范围内,责令其改正,调整有关会计账目,追回被骗取的国家建设资金,没收违法所得,建议有关部门核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评,并建议有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
《条例》规定的社会中介机构和专业技术人员法律责任有:社会中介机构和专业技术人员参与国家建设项目审计工作,出具虚假审计结果,隐瞒审计中发现的违法、违规问题,或者有其他违法、违规行为的,由审计机关移送有关部门依法处理。
      《条例》也对审计人员作出了相应的法律责任规定:审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守,或者泄露国家秘密、商业秘密的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
      
 

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