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脱贫致富要利用好城镇化机遇

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发布日期:2018-11-08 22:29:41   来源:中国扶贫网
      现阶段,我们不能盲目地户改和土改,必须使户改和土改健康可持续。
      近日召开的第四届新型城镇化峰会有两个特点 : 一个特点是把城镇化和财政法治联系起来。财政是治理能力现代化的核心,法治是治理能力现代化最基本的方式。另一个特点就是,把城镇化和扶贫联系起来。扶贫问题,是实现小康目标非常重要的工作,拉动贫困地区减贫脱贫,要利用好城镇化机遇。
      城镇化在移民扶贫中有两种模式 : 一是对贫困地区进行整体搬迁,就是生态移民 ; 二是在贫困地区发展特色产业。过去一年,在武陵山区调研发现,湖北恩施地区曾经实施过这两种模式。当地一个很重要的特点是产业扶贫、易地搬迁扶贫。另外,恩施的来凤县和湖南的龙山县也都属于武陵山区,两个县城相隔 7 公里,现在这两个县连通了,建立了一个经济协作示范区。也就是说,可以通过城镇化发展特色产业,来解决城乡居民的就业、致富问题。像武陵山区的张家界,通过旅游解决了大量人口的就业问题 ; 秦巴山区湖北十堰的“竹房城镇带城乡一体化试验区” ,将竹山、竹溪、房县三个县城连成一片,主要特色是农民就地就近转移,通过城镇化带动扶贫开发,也显示出了很好的效果。
      城镇化有五大要素: 人、业、钱、地、房。
      人,是城镇化的核心。业,城市必须要建立在多元产业的基础上,不能只是房地产。市民化一定要有稳定就业,在推进户籍改革的过程中,如果农民没有稳定就业,即使给了他户籍也没用。钱,城镇化的改革和建设需要解决 “资金从何处来” 的问题。地,要有序推动土地流转,同时在城镇化过程中实现土地的集约使用。 房,城镇化要解决进城人口住有所居问题,让进城人口有房住、住得起,能够安居乐业。
      人的市民化,关键是要有稳定的就业和基本公共服务全覆盖。2014年中央全面深化改革领导小组第三次会议,通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》 。去年的政府工作报告提出来,农业转移人口落户城镇一亿人,棚户区改造和城中村改造惠及一亿人, 中西部就地城镇化一亿人。如果实现就地城镇化,拥有稳定就业和基本公共服务, 户籍就显得不重要。
      目前,户籍改革非常复杂。据调查,80% 甚至 90% 的新生代农民工,愿意生活和工作在大城市,但是不愿意放弃农村户籍。这个问题很复杂,现在放开小城镇的落户限制,没有放开的是大城市、特大城市,但小城镇没有就业机会,农民工不愿意去小城镇,而由于大城市房价太高,生活成本太高,农民工在大城市感到很难生存。所以,户籍改革是局部的,而公共服务改革是全面的。现在80%-90% 的农民工在城市的就业是不稳定的,公共服务基本缺失,特别是小孩上学。我们实施差别化的落户政策,但是一些小城市即使放开户籍也没有吸引力。
      因此,户籍改革要坚持“因城而异” ,特大城市严格控制落户人口,小城市放开。要“因人而异” 、存量优先,在农民工群体中间,相当大的比重是没有稳定就业的。要优先把有稳定就业、有稳定住房的沉淀型转移人口城镇化。 要保障转移人口的权益,但很担心的问题是,农民工改变户籍以后,如果马上收回他的土地,那他就面临巨大的机会成本。2009 年全球金融危机期间,有数以千万计的农民工在沿海失去工作,但这些农民工没有感到恐惧,因为他们家里有地,他们想大不了回家种地,土地起到了心理上的稳定作用。所以,如何保障转移者的权益,也很重要。
      城镇化的路径抉择,是就地城镇化还是异地转移?是把大城市做大还是把小城市做多?应该是两个过程。从现在讲,30 多年来,大规模的异地转移之后,我们更要反思这样一种异地转移城镇化的巨大代价,来更好推进就地城镇化。我曾经对就地城镇化进行了大量调研, 得出一个结论是,就地城镇化的幸福感最强。
      现在, 中国经济实现了“双转移”的“推力”和“拉力” ,中西部由于产业的转移形成一种“拉力” ,东南沿海地区,传统劳动力密集型产业的比较优势逐渐减弱,产业结构升级迫切,以及“城市病”等因素,形成一种“推力” ,这种“双转移”的“推力”和“拉力” ,就带动了产业和劳动力向中西部转移,秦巴山区的这个项目就需要很好地研究这点。 “双转移”改变城镇化,农民工的回乡潮,可以实现就地城镇化模式。所以,金融危机以后,很多人在中西部城市寻找幸福,他们觉得和家人在一起,很有幸福感。
      说到土改,总书记在 2014 年 9月的中央全面深化改革领导小组第五次会议上,和 10 月的中央全面深化改革领导小组第七次会议上,都分别讨论了土改。第五次深改会议讲农地改革,农民工到城市以后,他的农地如何流转。第七次深改会议讲的是建设用地入市。土地流转的改革问题,对于研究城镇化是非常重要的。土地流转的问题, 既提到农民工收益问题,也涉及到户籍改革问题。土地流转可以唤醒“沉睡的资本” ,可以使得农民能通过土地流转获得一定收入。
      这就面临一个问题,农地如何流转?第五次深改会议上讨论了一个很重要的议题: 三权分置。所有权不变,承包权归农民也不变,经营权或者使用权流转。这样一种产权设计和城市土地的两权分置是不一样的,只有把产权界定清楚,土地流转才能有序、有效。所以,土地流转、三权分置,可以推进土地集约化经营,提高老百姓财产收入。对于土地流转问题,我非常担忧“一哄而起” ,大量的农民失去土地,会使社会稳定受到严重影响。因此,我认为对工商企业租赁农户承包地要有严格的门槛, 建立风险保障金制度。有序流转,放活经营权。根据农业部统计,全国耕地流转面积是 3.8 亿亩,占所有耕地的 28.8%,接近 30%。农地流转的形式有出租、互换、转包等等。当前,我国 28.8% 的土地流转中存在一些问题,包括没有遵循依法自愿有偿原则,土地流转价格不合理,土地流转制度建设滞后,土地流转不诚信不规范,存在粮食安全和耕地保护隐患。 城镇化不能导致 “去农村化” ,未来谁来种地也很重要。有一部分土地非农化、非粮化,这就给粮食安全和耕地保护带来隐患。 要防止非农化,保护耕地红线。
      在农村土地产权交易市场上要公开、 公正、 规范。农民应该有三权:承包土地的经营权、农民宅基地的使用权、宅基地上自住房的房产权,对应这三权就应该有三证。所以,归纳起来就是,不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力、不能搞强迫命令、不能搞行政瞎指挥、不能片面追求“快”和“大” 。现在,30% 的土地流转了,70% 还没有流转,将来这一比例或许还会进一步下降,但总体讲,经营自己承包耕地的普通农户占大多数,不能忽视这一基本农情。这也是对城镇化的态度,城镇化也不能片面追求“快”和“大” 。
      在此情况下,如何使土地集约城镇化?就需要建立统一的城市建设市场。其中,重要的问题是,推进城乡建设用地增减挂钩改革,建立统一的城乡建设用地市场,实现城乡建设用地“同地、同权、同价” 。土地城镇化要在存量上做文章,而非增量。我们土地的粗放利用,土地红利呈现出日益衰竭的趋势。从开发强度(建设空间 / 城市总空间)这一指标看,北京 48%,上海 37%,深圳 49%,东莞 43%,而日本东京只有 29%,香港只有 19%。所以,这种土地的粗放利用,各主要城市基本快到了无地可用的地步。
      还有个很重要的问题是征地制度的改革,从土地财政角度讲,地方政府在城镇化进程中,城市政府过度依赖土地财政的局面必须改变。在经济下行压力下,房地产调控会影响建设用地市场,土地出让金大幅下降。所以,过度依赖土地财政会导致很大风险。
      此外,要发展农地金融,如何用土地来担保和抵押,用好土地的融资制度。土地有两种功能 : 一是生存保障,二是致富资本。土地不可以私有化,但土地可以资本化。如何发挥土地致富资本功能?利用好土地资本化红利,是件重要的事。
      土地制度改革的总体思路是,完善农村土地产权制度,三权分置,构建平等进入、公平交易的市场,推进征地制度改革,合理分配土地增值收益,完善与现代社会发展相适应的土地财产税制度,建立国有土地资产经营制度,建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理制度,发展农地金融和土地融资制度,改变地方政府过度依赖土地财政局面。
 

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